РАСПОРЯЖЕНИЕ
от 15 августа 2003 г. № 1163-р

В целях формирования условий для обеспечения динамичного и устойчивого развития российской экономики и повышения уровня жизни населения:

1. Утвердить прилагаемую Программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы).

2. Федеральным органам исполнительной власти при разработке нормативных правовых актов руководствоваться положениями Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы).

3. Рекомендовать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации при разработке региональных программ социально-экономического развития руководствоваться положениями Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы).

Председатель Правительства
Российской Федерации М.Касьянов

Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу /2003-2005 годы/

2.6. Реформирование естественных монополий

В ближайшие три года необходимо реализовать основные реформы естественных монополий в сферах электроэнергетики, железнодорожного транспорта, связи и в газовой отрасли.
В настоящее время монополии, не подверженные конкуренции и рыночным ограничениям в части спроса, нацелены исключительно на рост издержек и цен, их растущие потребности в долгосрочном инвестиционном финансировании покрываются в основном за счет увеличения тарифной нагрузки на потребителей.

2.6.1. Реформирование электроэнергетики

Основной целью государственной политики в области реформирования электроэнергетики Российской Федерации является ресурсное и инфраструктурное обеспечение стабильного развития экономики с одновременным повышением эффективности отрасли.
Основными задачами реформирования электроэнергетики Российской Федерации являются:

• создание эффективно работающего рынка электроэнергии, функционирующего на принципах конкурентного ценообразования и отбора поставщиков, исключающих дискриминацию любых его добросовестных участников, охватывающего регионы России, в которых организация рынка технически реализуема и экономически целесообразна;
• создание эффективного механизма снижения издержек как в сфере производства (генерации), передачи и оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике, так и в сфере ее потребления путем повышения эффективности использования энергии;
• создание привлекательного инвестиционного климата в электроэнергетике и привлечение необходимого объема инвестиций для возмещения выбывающих и роста генерирующих мощностей, модернизации и реконструкции отрасли;
• поэтапная ликвидация перекрестного субсидирования между различными группами потребителей электроэнергии в целях обеспечения доступности электроэнергии, в том числе путем создания системы поддержки групп потребителей с низким уровнем доходов;
• стимулирование энергосбережения во всех сферах экономики;
• сохранение и развитие единой инфраструктуры электроэнергетики, включающей магистральные сети и систему диспетчерского управления.

Для достижения основных целей структурных реформ и выполнения задач в отрасли должны быть осуществлены следующие мероприятия:

• реорганизация Российского открытого акционерного общества энергетики и электрификации "Единая энергетическая система России" и акционерных обществ энергетики и электрификации путем выделения сетевых, сбытовых и генерирующих обществ с целью обеспечения конкуренции в немонопольных секторах отрасли и повышения прозрачности деятельности субъектов естественных монополий;
• формирование генерирующих компаний и начало демонополизации сектора генерации электроэнергии;
• создание института гарантирующих поставщиков;
• формирование конкурентного оптового рынка электроэнергии;
• завершение формирования нормативной правовой базы функционирования конкурентного рынка электроэнергии на основе опыта, накопленного на подготовительном этапе структурных реформ в отрасли;
• создание условий для привлечения масштабных инвестиций в электроэнергетику;
• формирование рынка электроэнергии, создание генерирующих компаний оптового рынка и реорганизация акционерных обществ энергетики и электрификации.

2.6.3. Развитие газовой отрасли

Целью политики, проводимой Правительством Российской Федерации в газовой отрасли, будет являться эффективное решение задач обеспечения потребностей экономики и населения страны в природном газе и исполнения обязательств по поставкам газа на экспорт.
Политика в области развития газовой отрасли будет базироваться на следующих основных принципах:

• повышение экономической эффективности и прозрачности деятельности предприятий газовой отрасли, повышение качества обслуживания потребителей газа;
• установление оптимальной цены на газ, соответствующей потребительским свойствам газа как вида сырья и топлива;
• повышение эффективности использования газа потребителями;
• расширение предложения газа, в том числе путем создания условий для эффективного развития независимых производителей газа и повышения степени использования попутного нефтяного газа;
• совершенствование государственного регулирования в газовой отрасли, обеспечение его предсказуемости и регламентации;
• предоставление субъектам отрасли возможности для приспособления к меняющимся условиям хозяйственной деятельности;
• обеспечение недискриминационных условий деятельности предприятий газовой отрасли;
• совершенствование государственного антимонопольного регулирования;
• создание условий для развития газотранспортных систем;
• защита интересов социально не защищенных категорий потребителей.

В целях развития рыночных отношений в газовой отрасли будет принята концепция, определяющая содержание и последовательность принятия мер по развитию рынка газа.

7.4. Регулирование цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий

Главной целью политики государственного регулирования цен (тарифов) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий является поддержание баланса между необходимостью стимулирования снижения энерго- и ресурсоемкости экономики, поддержанием конкурентоспособности российской продукции на внутреннем и внешнем рынках и уровнем жизни населения при обеспечении эффективного функционирования субъектов естественных монополий.
Необходимо сформировать механизм контроля за экономической обоснованностью затрат естественных монополий на основе анализа бюджетов субъектов естественных монополий (в том числе программ снижения издержек и инвестиционных программ).
Предельные уровни изменения цен (тарифов) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий должны утверждаться ежегодно, данный процесс необходимо синхронизировать с подготовкой федерального и региональных бюджетов.
Индексация цен (тарифов) не должна превышать темпов инфляции. Принимаемые с учетом этого принципа решения должны в течение года вступать в силу поэтапно на основе индексов потребительских цен за предшествующий период.
Пересмотр цен (тарифов) должен осуществляться одновременно с принятием мер по адресной социальной защите малоимущих слоев населения.
Особое значение имеет тарифная политика по ценам на газ.
Исходя из прогнозируемых объемов спроса на газ на внутреннем и внешнем рынках, необходимые объемы его добычи могут быть достигнуты при условии поэтапного роста цен на газ на внутрироссийском рынке. Заниженный уровень цен на газ сдерживает рост производства и предложения газа, ведет к искажению структуры топливного баланса, расточительному использованию газа, прежде всего в качестве топливного ресурса.
Учитывая, что основными потребителями газа являются электроэнергетика и жилищно-коммунальное хозяйство, повышение цен на газ должно обеспечивать возможность снижения инфляции.

Проект программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу /2003-2005 годы/

2.6. Реформирование инфраструктурных монополий

В ближайшие три года необходимо реализовать основные намеченные (электроэнергетика, железнодорожный транспорт, связь) и разрабатываемые (рынок газа) реформы инфраструктурных монополий.
Сегодня монополии, не подверженные давлению конкуренции и рыночным спросовым ограничениям, мотивированы исключительно на рост издержек и цен, их растущие потребности в долгосрочном инвестиционном финансировании также покрываются, прежде всего, за счет увеличения тарифной нагрузки на потребителей.
В секторах ТЭК сложилась олигополистическая или полностью монопольная структура товарных рынков, не позволяющая использовать преимущества рыночной конкуренции для повышения внутренней эффективности, сдерживания роста издержек и цен, защиты прав потребителей. Необходим реальный контроль рыночной концентрации, а в секторах естественных монополий - меры по организации рынков, реструктуризации, связанной с отделением конкурентных видов деятельности от монопольных.
Важнейшими индикаторами адекватности проводимой правительством политики в области естественных монополий будет служить увеличение независимых поставщиков продукции и услуг в этих сферах, динамика инвестиций в отрасли естественных монополий, статистика аварийности, доля продукции (услуг) поставляемой по нерегулируемым ценам, четкое соблюдение временного графика и этапности планируемых реформ, создание работающей системы социальной защиты населения.

2.6.3. Развитие рынка газа

Политика развития рынка газа в Российской Федерации направлена на обеспечение функционирования газовой отрасли в режиме устойчивого развития в целях долгосрочного, надежного и экономически эффективного газоснабжения потребителей Российской Федерации.
Основными задачами развития рынка газа являются:

• снижение издержек, повышение экономической эффективности и качества услуг субъектов рынка газа на основе развития конкуренции на газовом рынке там, где конкуренция экономически целесообразна, и либерализации цен, которая позволит в целях и по мере развития конкуренции решить проблему установления рыночных соотношений спроса и предложения на газ и соотношений цен на альтернативные виды топлива;
• повышение инвестиционной привлекательности газовой отрасли за счет обеспечения условий для реализации инвестиционных возможностей всех субъектов газового рынка, в том числе независимых производителей газа.

Реализация целей и задач политики развития рынка газа в Российской Федерации должна быть основана на следующих основных принципах:

• развитие рыночных отношений в газовой отрасли и конкуренции в тех сферах, где это экономически целесообразно, предоставление потребителям права выбора поставщика газа;
• обеспечение недискриминационного доступа к газотранспортным, распределительным и иным инфраструктурным мощностям, а также развитие организованной торговли газом на торговых площадках;
• обеспечение максимальной предсказуемости режима регулирования предпринимательской деятельности в отношении поставщиков газа, максимальная регламентация мер государственного регулирования и поэтапный отказ от изживших себя регулирующих механизмов;
• выравнивание условий хозяйственной деятельности на рынке газа с учетом различных условий добычи газа из старых и новых месторождений;
• обеспечение благоприятного режима развития для независимых производителей газа, обладающих свободным капиталом для экономически эффективного инвестирования в развитие новых месторождений газа;
• сохранение в долгосрочной перспективе Единой системы газоснабжения в качестве единого инфраструктурного технологического комплекса, включающего систему магистральных газопроводов высокого давления, систему оперативно-диспетчерского управления потоками газа и систему существующих подземных хранилищ газа, с обеспечением возможности развития Единой системы газоснабжения за счет сооружения и подключения к ЕСГ новых объектов любых форм собственности (в т.ч. на основе долевого участия), получающих статус инфраструктуры рынка;
• функционирование рыночной инфраструктуры по единым правилам для всех участников рынка;
• предоставление потребителям газа адаптационного периода для приспособления к меняющимся условиям функционирования рынка газа;
• защита от рыночных рисков социально чувствительных категорий потребителей;
• развитие механизмов хеджирования возможной волатильности газового рынка в виде долгосрочных отношений между его участниками и системы коммерческого резервирования газа в подземных хранилищах.

Необходим постепенный и точечный характер преобразований, что не предполагает одномоментного резкого изменения конфигурации газового рынка и позволит придать реформе газового рынка плавный поступательный характер, в первую очередь стимулирующий инвестиционные решения его участников и минимизирующий ценовые колебания, включающий экономические механизмы газоснабжения.
На первом этапе предполагается создание условий для ликвидации основных диспропорций развития рынка газа, создание инфраструктуры рынка, изменение системы регулирования и предоставление потребителям газа адаптационного периода для инвестирования в мероприятия, снижающие рыночные риски. Сроки реализации этого этапа займут от 2 до 3 лет. В течение этого этапа должны быть:

• внесены поправки в существующую нормативно-правовую базу функционирования газового рынка (в т.ч. Федеральные законы "О газоснабжении в Российской Федерации", "О естественных монополиях", Правила поставки газа в Российской Федерации, Правила пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению, Положение об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе ОАО "Газпром");
• приняты новые нормативные правовые акты, вытекающие из сути программы реформ (правила функционирования оптового рынка газа, правила пользования инфраструктурой рынка и присоединения к газотранспортной системе новых пользователей);
• определена форма финансового и организационного выделения газотранспортной структуры и системы диспетчерского управления;
• в случае недостаточных темпов роста доли на рынке независимых производителей разработаны меры по демонополизации добычи и сбыта газа;
• обеспечены условия, гарантирующие выполнение существующих товарных и финансовых обязательств ОАО "Газпром";
• созданы организованные торговые площадки по реализации газа по свободным ценам и отработаны механизмы их функционирования;
• объявлены сроки и условия либерализации цен на газ для остальных потребителей рынка, кроме населения, коммунально-бытового сектора и бюджетных организаций;
• рассчитан и объявлен уровень регулируемых цен на газ для населения, коммунально-бытового сектора и бюджетных организаций, базирующийся на издержках и нормируемой прибыли, сроки поэтапной ликвидации перекрестного субсидирования и отмены регулирования цен для этих категорий потребителей;
• разработана и опубликована методология установления тарифов на транспортировку газа по системе магистральных газопроводов высокого давления, одинаковых для всех участников рынка и обеспечивающих экономическую привлекательность данного вида деятельности (в т.ч. окупаемость инвестиционных проектов по развитию газотранспортной инфраструктуры);
• объявлены принципы и правила строительства и присоединения к системе подземных хранилищ газа, сооружаемых независимыми собственниками;
• организована система раскрытия информации о работе рынка и публикации цен;
• определены основные условия деятельности независимых газосбытовых компаний на оптовом рынке газа и в сфере газоснабжения потребителей;
• сформированы институты прогнозирования объема спроса внутреннего рынка газа;
• определены правовые аспекты экспорта и импорта газа;
• усовершенствована методология регулирования тарифов на услуги газораспределительных организаций в целях обеспечения достаточной их прибыльности для модернизации основных производственных фондов и расширенного воспроизводства.

Результатом первого этапа станет формирование условий для перехода к полноценным рыночным отношениям в газовой отрасли.

7.4. Политика в сфере тарифов на услуги инфраструктурных монополий

Главной целью политики государства в сфере регулирования цен (тарифов) на продукцию (услуги) субъектов инфраструктурных монополий является поддержание баланса между необходимостью стимулирования снижения энерго- и ресурсоемкости экономики, поддержания конкурентоспособности российской продукции на внутреннем и внешнем рынках и уровня жизни населения при обеспечении самих субъектов естественных монополий инвестиционными ресурсами.
Уровень цен на газ оказывает значительное влияние на производственно-хозяйственную деятельность основных производителей продукции и услуг, а также на уровень жизни населения. Заниженный уровень внутренних цен на газ не обеспечивает достаточной доходности на вложенный капитал, что сдерживает рост производства и предложения газа на внутреннем рынке, особенно со стороны независимых производителей газа. Низкие внутренние цены на газ ведут к искажению структуры топливного баланса, расточительному использованию газа, прежде всего в качестве топливного ресурса.
Исходя из прогнозируемых объемов спроса на газ на внутреннем и внешнем рынках, необходимые объемы его добычи могут быть достигнуты при условии поэтапного роста цен на газ на внутрироссийском рынке. Учитывая, что основным потребителем газа является электроэнергетика и жилищно-коммунальное хозяйство, повышение цен на газ должно соотноситься с макроэкономическими целями - обеспечивать возможность для дальнейшего плавного снижения инфляции, при этом не подавлять экономический рост. Ввиду этого, повышение цен на газ не должно идти форсированными темпами.
Прирост реальных цен на газ (без учета инфляции) по годам при переходе на новые условия налогообложения в 2004 году должен составить: в 2004 году - 10%, в 2005 году - 17%, в 2006 году - 6-8 процентов.
В целом за период 2004-2006 год прирост реальных цен на газ (без учета инфляции) по данному варианту составит 36-39%.
В целом к 2006 году, с учетом динамики реального курса рубля цены на газ для промышленных потребителей (без НДС) должны достигнуть 36 долларов США за 1000 куб.м (в 2003 году по оценке цены составят 22,7 долларов США за 1000 куб.м), то есть с ростом в долларовом значении в 1,6 раза.
Повышение цен до данного уровня позволит постепенно рационализировать использование топливных ресурсов в России, сделать более привлекательным вложение капитала в газовый бизнес, повысить заинтересованность независимых производителей в росте объемов добычи газа и создать предпосылки для развития конкурентного рынка газа.
Рост цен на газ в совокупности с фискальной политикой, ориентированной на развитие рентных платежей, обеспечит равную выгодность его поставок на экспорт и внутренний рынок, при условии решения проблемы свободного доступа независимых производителей газа к системе магистральных газопроводов.
С учетом проектируемого роста цен на газ, ежегодное повышение тарифов в электроэнергетике должно покрывать растущие затраты на топливо и обеспечить некоторый рост доходности электроэнергетики. Так как стоимость потребляемого газа в настоящее время составляет примерно 22% в затратах электроэнергетики, рост цен на газ в обозначенных параметрах приведет к ежегодному увеличению затрат в энергетике на 5-6% в 2004-2005 годах, в 2006 году - на 2-3% (при этом предполагается, что рост производства в энергетике будет обеспечиваться за счет ГЭС, АЭС, а не на тепловых электростанциях).
Чтобы обеспечить снижение инфляции в 2004-2006 годах в намеченных рамках, рост тарифов в электроэнергетике (без учета инфляции) не должен превысить следующих предельных значений: в 2004 году - 105-106%, в 2005 году - 108-109%, в 2006 году -102-105 процентов.
В целом за период 2004-2006 год прирост тарифов в электроэнергетике (без учета инфляции) составит 16-21 процент. Обозначенная нижняя граница роста тарифов предусматривает компенсацию роста затрат на топливо.
В электроэнергетике в период до 2006 года предусматривается проведение реформы - формирование конкурентных рынков электроэнергии и только после этого либерализация тарифов, что позволит, при наличии конкурентной среды, избежать резкого повышения тарифов.

Как общие принципы государственной тарифной политики в сфере инфраструктурных монополий необходимо закрепить следующие положения:

• пересмотр цен (тарифов) на продукцию (услуги) инфраструктурных монополий должен проводиться не чаще одного раза в год;
• пересмотр тарифов должен быть четко увязан с бюджетным процессом в целях включения в бюджет соответствующих расходов для финансирования обязательств;
• пересмотр тарифов в сторону повышения должен осуществляться с одновременным принятием мер по усилению адресной социальной защиты малоимущих слоев населения.

Важными индикаторами эффективности тарифной политики являются газо- и энергоемкость производства, уровень задолженности населения и предприятий по оплате за поставленные энергоресурсы, рентабельность отраслей.

ФЕВРАЛЬ 2003 ГОДА

Проект программы социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на среднесрочную перспективу /2003-2005 годы/

4.4 Реформирование инфраструктурных монополий

4.4.3. Реформирование газовой отрасли и развитие рынка газа

Главной целью реформирования газовой отрасли в среднесрочной перспективе является создание условий для формирования рациональной структуры топливно-энергетического баланса страны, обеспечивающей устойчивое развитие экономики, повышение эффективности функционирования газовой отрасли, снижение издержек потребителей и повышение качества их обслуживания.
Исходя из этого, основными направлениями реформирования газовой отрасли России являются:

• совершенствование системы ценообразования и налогообложения в отрасли, направленное на обеспечение финансовой устойчивости и инвестиционной привлекательности организаций газовой отрасли при соблюдении экономических интересов потребителей газа и государства;
• совершенствование организационной структуры газовой отрасли с целью повышения эффективности функционирования, прозрачности затрат на осуществление регулируемых видов деятельности, а также создания условий для развития рынка газа;
• создание благоприятных условий для развития конкуренции в тех сферах отраслевой хозяйственной деятельности, где это возможно и целесообразно (прежде всего, в добыче и поставках газа и других видах услуг по газоснабжению потребителей);
• улучшение организации и механизмов участия государства в управлении газовой отраслью;
• формирование необходимой нормативно-правовой базы, обеспечивающей правовое закрепление мер и решений, принимаемых на каждом этапе реформирования хозяйственных отношений в газовой отрасли.

Цели реформирования по развитию конкурентного рынка газа достижимы в длительный срок, выходящий за пределы среднесрочной политики. Среднесрочная политика будет направлена на создание экономических, организационных и правовых усилий по развитию конкурентного рынка и на создание адекватной этой цели системе государственного регулирования газовой отрасли.
Ключевыми условиями развития конкурентного рынка в среднесрочной перспективе являются меры в области ценовой политики, обеспечивающие стимулы для притока капитала, включая реинвестирование прибыли в добычу, транспортировку и распределение газа, в сочетании с мерами по обеспечению недискриминационных отношений всех участников рынка газа, особенно в отношении условий транспортировки газа.
С этой целью будет определена, исходя из принципа покрытия обоснованных текущих и инвестиционных затрат, прогнозная динамика среднего повышения регулируемых цен на газ. Будут разработаны необходимые методические документы по ведению раздельного учета затрат.
Правительство Российской Федерации разработает меры, направленные на приток инвестиций в новые месторождения и газотранспортные системы.
Важной частью структурной политики в газовой отрасли является финансовое и организационное выделение в составе ОАО "Газпром" газотранспортной компании, эксплуатирующей магистральную газотранспортную систему. Реструктуризация ОАО "Газпром" должна производиться в соответствии с установленным законодательством порядком. В дальнейшем необходимо будет также определить организационные формы, функции и правовые условия участия во внутреннем газовом рынке на более поздних этапах его развития новых субъектов - коммерческих операторов, независимых поставщиков, биржевых операторов и других субъектов.
Правительство Российской Федерации продолжит совершенствование процедур доступа производителей, газоснабжающих организаций и потребителей к магистральной сети ОАО "Газпром" и к газораспределительным сетям, последовательно реализуя принцип недискриминационного доступа.
Важной задачей в 2003 году станет принятие концепции развития рынка газа и формирование плана по ее реализации.
В целях развития конкурентного сектора на внутреннем рынке газа будут определены правовые основы применения нерегулируемых цен на газ. Это потребует значительного повышения эффективности системы антимонопольного регулирования в сфере поставок газа. Будет сохранено ценовое (тарифное) регулирование участников рынка, занимающих на нем доминирующее положение, разработаны правила работы газовых рынков, введена система государственного контроля над соблюдением субъектами рынка установленных правил торговли газом, разрешительный режим доступа на рынок газа с соблюдением установленных требований и обязательств.
В сфере совершенствования организации и методов участия государства в управлении газовой отраслью необходимо:

• обеспечение четкого функционального разграничения полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти по регулированию газовой отрасли, формированию и развитию внутрироссийского рынка природного газа;
• унификация методов учета и пересмотр состава информации, представляемой хозяйственными организациями в федеральные и региональные органы исполнительной власти с учетом требований развития конкурентного рынка газа;
• разработка новых и совершенствование существующих правил, норм, стандартов, методических положений и инструкций, регламентирующих взаимоотношения организаций газовой отрасли в процессе их совместной хозяйственной деятельности, а также их отношения с федеральными и региональными органами исполнительной власти в условиях развития внутрироссийского рынка газ;
• усиление контроля над фактической реализацией инвестиционных программ и крупных инвестиционных проектов с целью их учета при установлении цен и тарифов с обеспечением справедливого распределения инвестиционных ресурсов между акционерами организаций газовой отрасли и потребителями газа.