Напоминаем, что вопрос о реформировании газовой отрасли был снят с повестки дня заседания правительства РФ

О СТРУКТУРНЫХ ПРЕОБРАЗОВАНИЯХ В ДОБЫЧЕ И ТРАНСПОРТИРОВКЕ ГАЗА

1. Формирование газотранспортной инфраструктуры, соответствующей рыночным требованиям с учетом мер по совершенствованию системы диспетчерского управления
2. Меры по совершенствованию системы диспетчерского управления
3. Формирование конкурентной среды в добыче газа
4. Политика в сфере государственного регулирования и экспорта газа
5. Дополнительные риски структурных преобразований
6. Результаты обсуждения структурных преобразований с ОАО "Газпром"

Существующая конфигурация предприятий газовой отрасли в России сохранилась с момента акционирования и приватизации предприятий 1992 года, когда были приняты 3 основных блока решений:

• о единстве имущества Единой системы газоснабжения России (Указ Президента Российской Федерации от 1 июня 1992 г. № 538 "Об обеспечении деятельности Единой системы газоснабжения страны");
• об акционировании концерна "Газпром" и внесении в его уставный капитал 100% капитала предприятий, состоящего из имущества Единой системы газоснабжения (Указ Президента Российской Федерации от 5 ноября 1992г. № 1333 "О преобразовании Государственного газового концерна "Газпром" в Российское акционерное общество "Газпром");
• об акционировании и приватизации предприятий и объединений по эксплуатации газового хозяйства (газораспределительных организаций) (Указ Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г. № 1559 "О преобразовании в акционерные общества и приватизации государственных предприятий, объединений и организаций газового хозяйства Российской Федерации).

В результате этих операций была сформирована структура предприятий, в основном сохранившаяся до сих пор. Сохранение Единой системы газоснабжения в качестве имущественного комплекса, вносимого в уставный капитал ОАО "Газпром", исключило демонополизацию газовой отрасли по сценарию нефтяной промышленности и электроэнергетики. Позже доля государства в РАО "Газпром" (с 1998г. - открытое акционерное общество) в результате последовательной приватизации его акций сократилась до 38,4%. Мелкие и средние предприятия газораспределения были преобразованы в акционерные общества (числом более 500), независимые от ОАО "Газпром" и впоследствии в основном приватизированные, выполняющие по сегодняшний день функции газораспределительных организаций.
Таким образом, решения в области акционирования и приватизации газовой отрасли привели к созданию на внутреннем рынке компании, являющиеся собственником большинства основных производственных фондов в газодобыче и всего комплекса основных производственных фондов в магистральной транспортировке газа - ОАО "Газпром". Оставаясь собственником основных средств, предназначенных для добычи и транспортировки газа и владельцем основных лицензий на разработку газовых месторождений (26,8 трлн. м3 запасов газа категорий А, В, С1компания осуществляет управление этими основными средствами с помощью 28 дочерних предприятий, учрежденных в форме обществ с ограниченной ответственностью, 9 из которых осуществляют деятельность по добыче газа, а 19 (включая 000 "Оренбурггазпром" и 000 "Астраханьгазпром", которые совмещают деятельность по добыче и транспортировке газа) - деятельность по эксплуатации систем транспортировки газа по газопроводам высокого давления. Кроме этого, компания участвует в капиталах ряда акционерных обществ, осуществляющих добычу газа и являющихся собственниками основных производственных фондов газодобычи и владельцами лицензий на разработку газовых месторождений, однако суммарная величина разрабатываемых этими компаниями запасов газа существенно меньше - так, совокупный объем запасов газа, разрабатываемых акционерными обществами, в которых доля участия ОАО "Газпром" составляет более 50% - 3 трлн. м3, а совокупный объем запасов газа категорий АВС1C2, разрабатываемых акционерными обществами с долей участия ОАО "Газпром" менее 50% - 2 трлн. м3.
Управление режимами закачки газа в Единую систему газоснабжения, транспортировки и отбора газа осуществляет Центральное производственно-диспетчерское управление ОАО "Газпром" (ЦПДУ).
Необходимость и целесообразность структурных преобразований в добыче и транспортировке газа анализировалась как с точки зрения возможной оптимизации внутренней экономической организации ОАО "Газпром" и повышения эффективности деятельности общества, так и с точки зрения различных возможных подходов к развитию внутреннего рынка газа в Российской Федерации. Целями повышения эффективности деятельности ОАО "Газпром" является снижение удельных текущих издержек и капитальных расходов в добыче и транспортировке газа, и в конечном итоге - увеличение отдачи от используемого ОАО "Газпром" капитала. Основными проблемами, которые могут потребовать структурных решений в части повышения экономической эффективности деятельности ОАО "Газпром", являются:

• преобразование существующих обществ, осуществляющих деятельность в сфере добычи и транспортировки газа, из обществ с ограниченной ответственностью в акционерные общества с обсуждением вопроса о передаче им в собственность эксплуатируемых основных производственных фондов (что позволит повысить ответственность этих организаций за эффективность управления активами и их воспроизводство);
• организационное разделение бизнеса по добыче и транспортировке газа (что позволит повысить прозрачность финансовых потоков и снизить объем внутреннего субсидирования одних видов деятельности за счет других);
• стимулирование конкуренции между газодобывающими компаниями, входящими в ОАО "Газпром", в целях стимулирования снижения издержек и повышения отдачи от производственной деятельности.

Проработка с участием ОАО "Газпром" содержания доклада о концепции развития рынка газа в Российской Федерации, представленного Минэкономразвития России в Правительство Российской Федерации в марте 2003 г., проводилась в апреле-сентябре 2003 г. с учетом поручений, данных на совещании у Председателя Правительства Российской Федерации М.М.Касьянова 19 марта 2003 г. и привела к пониманию возможности реализации ряда не относящихся к структурным преобразованиям позиций. При этом основными проблемами, которые могут потребовать структурных решений в части создания эффективной модели развития внутреннего рынка газа в Российской Федерации, являются:

• необходимость организационного отделения деятельности по транспортировке газа от добычи и реализации газа для обеспечения равноудаленности основной рыночной инфраструктуры от коммерческих интересов всех участников купли-продажи газа (что предполагает возможное выделение из состава ОАО "Газпром" газотранспортной компании и ЦПДУ в качестве самостоятельных юридических лиц или одного юридического лица);
• возможная организация конкуренции в добыче газа с перспективным (5-6 лет) созданием на базе существующих газодобывающих предприятий ОАО "Газпром" нескольких независимых газодобывающих компаний.

В настоящем докладе проанализированы различные возможные варианты структурных преобразований (большинство из которых обсуждались с ОАО "Газпром"). Часть структурных преобразований (в частности, в добыче газа) носят перспективный, среднесрочный характер, приоритетными представляются структурные преобразования в магистральном транспорте газа с созданием в рамках ОАО "Газпром" самостоятельного акционерного общества по транспортировке газа -газотранспортной компании.
Российская газовая отрасль на настоящем этапе функционирования характеризуется следующими особенностями:

1. Россия является первой в мире страной по запасам газа;
2. на внутреннем рынке доминирующее положение имеет основной производитель и поставщик газа - более 88% всей добычи сконцентрировано в ОАО "Газпром";
3. из всего распределенного фонда недр по 70%-ам лицензионных соглашений собственником является ОАО "Газпром" и его дочерние общества;
4. из всего добываемого в России газа 12% приходится на "независимую" газодобычу (чуть больше 60 млрд. м3), при этом из указанного объема только 22% газа поставляется по единой газотранспортной системе из-за технологических ограничений;
5. ОАО "Газпром" решает весь комплекс задач в газовой отрасли:
   • от разведки, бурения, добычи газа до транспортировки и хранения как в России, так и за рубежом;
   • осуществляет финансирование строительства объектов магистрального транспорта газа, распределительных сетей (программы газификации);
   • несет социальные обязательства, отвечает за надежное и гарантированное газоснабжение потребителей России;
   • помимо этого является единственным поставщиком газа на экспорт, самостоятельно определяет всю экспортную сбытовую политику и отвечает за выполнение экспортных контрактов.
   Развитие всех направлений перечисленной деятельности осуществляется ОАО "Газпром" исключительно за счет собственных источников и собственных кредитных обязательств, а также исходя из собственных корпоративных интересов. Это не только концентрирует всю ответственность и все риски на одной организации, но и формирует зависимость между эффективностью принимаемых управленческих решений и последствиями допущенных ошибок для всей газовой отрасли России;
6. низкий уровень цен на газ делает его дефицитным не только для новых производств, но и для действующих потребителей, одновременно ставится вопрос о его импорте в Россию для целей внутреннего потребления;
7. неэффективное и не рациональное использование российскими потребителями газа как в качестве топлива, так и в качестве сырья;
8. технологические принципы функционирования единой системы газоснабжения определяются исключительно внутренним решениями ОАО "Газпром" и не прозрачны для остальных участников рынка.

Исходя из анализа особенностей функционирования необходимо сформулировать основные цели и задачи, стоящие перед государством по развитию газовой отрасли в России.
Цели развития газовой отрасли, по мнению Минэкономразвития России, состоят в:

• удовлетворении платежеспособного спроса на газ на внутреннем рынке по экономически справедливым ценам;
• поддержание конкурентоспособности;
• повышении экономической эффективности газовой отрасли.

Для достижения указанных целей необходимо решение следующих задач:

• обеспечение надежности и бесперебойности функционирования работы системы газоснабжения;
• соответствие темпов развития газовой отрасли основным направлениям развития экономики России
• создание условий для межтопливной конкуренции;
• стимулировании инвестиций в газовую отрасль;
• включение механизмов энерго- и ресурсосбережения.

Механизмы реализации указанных целей должны соответствовать основному направлению развития экономики России на современном этапе - формированию конкурентной рыночной среды и единого экономического пространства со странами европейского сообщества.
Необходимым комплексом мер должны стать:

1. Формирование условий для развития рынка газа и осуществления связанных с этим структурных преобразований в газовой отрасли;
2. Стимулирование развития "независимой" газодобычи.

Структурные преобразования в газовой отрасли выступают необходимой составной частью мер по запуску рыночных механизмов и реализации указанных целей. Вместе с тем характер, объем и последовательность проводимых мероприятий в этой области подлежат тщательному анализу на предмет оценки всех сопряженных с ними рисков. Структурные меры, рассматриваемые в настоящем докладе, представлены следующими направлениями:

• формирование газотранспортной инфраструктуры, соответствующей рыночным требованиям с учетом мер по совершенствованию системы диспетчерского управления;
• формирование конкурентной среды в добыче газа;
• политика в сфере государственного регулирования и экспорта газа.

В рамках анализа последствий реализации того или иного направления структурных мер были выявлены и описаны дополнительные риски структурных преобразований.

1. Формирование газотранспортной инфраструктуры, соответствующей рыночным требованиям с учетом мер по совершенствованию системы диспетчерского управления

Цель структурных преобразований в газотранспортной инфраструктуре состоит в необходимости формирования условий для организации эффективного и самофинансируемого бизнеса, прозрачного для всех участников газового рынка на основе организации равных условий доступа всех производителей и обеспечения наибольшей эффективности использования действующих мощностей.
Формирование в структуре ОАО "Газпром" 100%-ной дочерней газотранспортной компании представляется абсолютно необходимым структурным шагом в целях обеспечения финансовой прозрачности общества, равноудаленности газотранспортной инфраструктуры от интересов всех участников рынка, обеспечения недискриминационного доступа к газотранспортной системе, а также обеспечения объективных условий для расчета тарифов на транспортировку газа по единым правилам для всех пользователей системы (без скрытого субсидирования ОАО "Газпром" независимыми производителями газа через непрозрачный и разный размер транспортных тарифов).
Обсуждаемое с ОАО "Газпром" обособление газотранспортной компании (ГТК) в 100%-ое дочернее общество рассматривалось в двух вариантах:

• с передачей основных средств во вновь образованное дочернее общество;
• с использованием основных средств по договору аренды.

1.1. Обособление ГТК с арендованными основными средствами

Преимущества указанного варианта заключаются в:

• сохранении действующих кредитных обязательств;
• отсутствии ущемления интересов акционеров и кредиторов ОАО "Газпром" в результате подобной формы обособления, т.к. основные средства ГТК сохраняются на балансе головной компании.

Недостатки выражены в:

• отсутствии стимулов увеличения ГТК своей капитализации;
• неэффективности использования инвестиционных средств дочерним обществом, т. к. решения по объемам и направлениям финансирования инвестиционной программы остаются за головной компанией;
• отсутствии у ГТК стимулов к снижению собственных затрат, она сохраняет статус центра затрат;
• отсутствии оснований для включения в тариф за услуги по транспортировке возврата кредитов и выплаты дивидендов, поскольку в случае аренды имущества образованное дочернее общество фактически должно оказывать услугу по управлению этим имуществом;
• сохранении конфликта интересов ОАО "Газпром" и независимых производителей газа, связанного с доступом к трубе;
• невозможности ГТК проводить самостоятельную политику заимствований;
• сохранении значительной по объему (не менее 40%) непрозрачной составляющей затрат и источника капитальных вложений, связанной с размером арендной платы и амортизационных отчислений на восстановление основных фондов.

1.2. Обособления ГТК с передачей на ее баланс основных средств

Преимущества данного варианта структурных преобразований в транспорте газа, по мнению Минэкономразвития России, являются обратной стороной недостатков предыдущего варианта, а именно:

• возникают стимулы увеличения ГТК своей капитализации;
• возрастает эффективность использования инвестиционных средств дочерним обществом, т. к. принятие решений остается за ним;
• ГТК становится центром прибыли;
• тариф за услуги по транспортировке может включать в себя все экономически обоснованные расходы; ГТК в состоянии проводить самостоятельную политику заимствований;
• отсутствует конфликт интересов ОАО "Газпром" и независимых производителей газа, связанного с доступом к трубе.

Недостаток данной схемы заключается в сложности разнесения кредитных обязательств и ряда расходов между ГТК и ОАО "Газпром" и возможности блокировки другими акционерами подобных структурных преобразований, что повлечет за собой временную дестабилизацию работы в преходный период.

1.3. Организационно-правовая форма создания ГТК.

Выбор организационно-правовой формы в пользу акционерного общества позволит, по мнению Минэкономразвития России, обеспечить достижение максимальной эффективности, включающей:

• формирование услуги по управлению магистральным транспортом газа как самостоятельного вида бизнеса;
• беспечение финансирования собственной деятельности и инвестиционных программ;
• формирование центра прибыли и издержек с обеспечением прозрачности деятельности ГТК;
• выработку сбалансированной дивидендной политики;
• переход от затратного метода регулирования деятельности по транспортировке к эффективному методу - установлению нормы доходности на капитал.

Создание ГТК в виде 000 представляется изначально нецелесообразным, т.к. в этом случае компания не будет нести достаточной ответственности за эффективность управления активами газотранспортной системы и их воспроизводство, выступая, по сути, лишь эксплуатирующей организацией.
Достигнуто предварительное согласование с ОАО "Газпром" следующих позиций:

• освобождение газотранспортных предприятий от непрофильных видов деятельности;
• возможность их объединения в 1-3 компании на условиях аренды основных средств, как первого этапа формирования ГТК.

Договоренности по организационно-правовой формы не достигнуто, ОАО "Газпром" настаивает на сохранении формы ООО.

2. Меры по совершенствованию системы диспетчерского управления

В условиях рынка система диспетчерского управления должна обеспечивать принятие наиболее эффективных решений по координации товарных потоков газа от скважины до потребителя.
Выделение ЦПДУ в независимый центр принятия решений является необходимым для обеспечения равных условий использования Единой системы газоснабжения всеми участниками российского газового рынка. Технологически схожая ситуация существует в электроэнергетике, где в ходе реформирования отрасли было принято решение о выделении в качестве самостоятельного юридического лица не только федеральной сетевой компании, но и системного оператора, который осуществляет реальное управление технологическими режимами, в т.ч. режимами использования сети.
Рассматривались три варианта структурных преобразований ЦПДУ:

• Выделение ЦПДУ в 100 % дочернее общество в структуре ОАО "Газпром";
• Выделение ЦПДУ вместе с обособлением ГТК в ее составе;
• Сохранение ЦПДУ в ОАО "Газпром"

2.1. Выделение ЦПДУ в 100 % дочернее общество в структуре ОАО "Газпром"

Преимущества:

• минимизируется конфликт интересов между ОАО "Газпром" и независимыми производителями по использованию газотранспортных мощностей;
• ЦПДУ становится технологическим оператором без наличия заинтересованности в экономических результатах деятельности отдельного участника рынка;
• ЦПДУ становится заинтересованным в максимальной загрузке газотранспортных мощностей.

Недостатки:

• возможное несогласие миноритарных акционеров ОАО "Газпром" на такое структурное преобразование;
• риск временной дестабилизации работы в переходный период.

2.2. Выделение ЦПДУ в составе ГТК имеет следующие преимущества

• существует высокая вероятность увеличения ГТК доходов за счет оптимизации загрузки своих мощностей;
• отсутствие необходимости введения специального тарифа ЦПДУ;
• повышение эффективности управленческих решений ЦПДУ и ГТК.

Недостатки указанной схемы заключаются в снижение эффективности контроля за деятельностью службы диспетчеризации со стороны участников рынка.

2.3. Сохранение действующей структуры ЦПДУ в ОАО "Газпром"

Недостатки:

• Отсутствуют стимулы ЦПДУ и ГТК по оптимизации загрузке мощностей;
• Сохраняется возможность дискриминации участников рынка, не связанных с ОАО "Газпром";
• Диспетчерская система не является центром ответственности за результаты своей работы.

ОАО "Газпром" настаивает на сохранение ЦПДУ в составе головной компании. Минэкономразвития России считает необходимым обособление ЦПДУ.

3. Формирование конкурентной среды в добыче газа

В настоящее время добычу газа в рамках ОАО "Газпром" осуществляют 9 дочерних обществ с ограниченной ответственностью, разрабатывающие газовые месторождения с суммарными запасами газа 26,8 трлн. куб. м, а также компании с долей участия ОАО "Газпром" менее 50%, разрабатывающие газовые месторождения с суммарными запасами газа более 2 трлн. куб. м.
Сегодня компании по добыче, действующие в организационно-правовой форме 000, в совокупности имеют годовой оборот 3,7 млрд. долл. и управляют основными фондами совокупной стоимостью 20 млрд. долл., юридически не отвечая за эффективность управления этими активами и их воспроизводство. Централизованные решения в области обеспечения эффективности использования капитала и его накопления принимаются в головном офисе ОАО "Газпром", что, конечно же, представляется чрезмерной централизацией бизнеса. По мнению Минэкономразвития России, необходимым структурным преобразованием в добыче газа может рассматриваться преобразование действующих газодобывающих предприятий ОАО "Газпром" из обществ с ограниченной ответственностью в 100%-ные дочерние акционерные общества компании как условие обеспечения финансовой прозрачности и экономической эффективности деятельности указанных компаний.
К возможным вариантам структурных преобразований в добыче относятся:

• выделение из ОАО "Газпром" части газодобывающего бизнеса, включая продажу на конкурсной основе долей в акционерных обществах, имеющих лицензии на разработку газовых месторождений;
• преобразование существующих газодобывающих предприятий ОАО "Газпром" в зависимые дочерние акционерные общества, с суммарными запасами месторождений газа не менее 5-6 трлн. куб. м каждое.

Демонополизация добычи сопряжена с определенными рисками, в особенности если она осуществляется одновременно со структурными преобразованиями в транспорте и системе диспетчерского управления. К числу основных рисков относятся:

• необходимость безусловного исполнения международных обязательств по поставкам газа по действующим долгосрочным экспортным контрактам и создания соответствующей системы гарантий физического обеспечения поставок;
• корпоративные риски выделения независимых газодобывающих компаний из ОАО "Газпром" (ввиду сложной структуры акционерного капитала ОАО "Газпром" выделение с сохранением структуры акционерного капитала будет затруднено, значительная часть акций может быть предъявлена к выкупу);
• сложность с разделением кредитных обязательств и возможность досрочного предъявления кредиторами своих требований
• возможное нарушение режимов работы ЕСТ.

Указанные меры требуют выработки специальных мер хеджирования рисков.
По мнению Минэкономразвития России, более глубокие структурные преобразования в добыче газа могут оказаться необходимыми в случае, если концепцией развития рынка газа в Российской Федерации будет предусмотрена либерализация цен газа на внутреннем рынке. Очевидно, что в условиях высокой рыночной доли ОАО "Газпром" (88% в поставках газа на внутренний рынок и почти 100% в большинстве регионов, за исключением Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономного округов) либерализация цен на "рынке одного поставщика" чревата злоупотреблениями монопольным положением и резкими скачками цен.
Достаточными мерами на настоящем этапе будет:

• преобразование действующих компаний по добыче газа из 000 в акционерные общества;
• разработка программы развития газотранспортной инфраструктуры и формирование прозрачного тарифа на транспортировку, стимулирующих развитие независимых поставщиков газа.

4. Политика в сфере государственного регулирования и экспорта газа

Степень вовлечения новых газовых месторождений, включая газ независимых производителей, в баланс газа по России зависит от решения следующего круга вопросов:

• перспективной динамики роста цен на газ, позволяющей недропользователям рассчитать целесообразность инвестиционных решений по утилизации нефтяного попутного газа или освоения новых ачимовских месторождений газа в условиях падения добычи газа на сеноманских (дешевых) месторождениях;
• сроков и формы распределения между всеми производителями газа бремени социальной нагрузки на внутреннем рынке и повышенной эффективности от реализации газа на экспорт;
• порядка и условий подключения к газотранспортной инфраструктуре и создания условий для формирования рынка газа с поэтапной либерализацией цен.

Заключение ОАО "Газпром" долгосрочных контрактов на поставки газа с российскими потребителями, а не только с европейскими, должно стать важным элементом преобразований на внутреннем рынке газа. Во-первых, это создаст возможность для обеспечения стабильных условий поставок газа российским потребителям в среднесрочной перспективе (5, 7, 10 лет). Сегодня российские потребители не имеют предсказуемых условий поставок газа, действие контрактов ограничивается 1 годом, а действие лимитов на конкретные объемы газа - 3 месяцами, что не способствует развитию инвестиционной активности в стране. Во-вторых, определение в рамках долгосрочных контрактов справедливой формулы цены будет содействовать ускорению либерализации цен на газ без угрозы бесконтрольного монопольного завышения цен. В-третьих, будущий денежный поток по долгосрочным внутренним контрактам может стать для ОАО "Газпром" эффективным инструментом обеспечения обязательств по привлекаемым кредитам, в том числе долгосрочным кредитам на развитие добычи и транспортировки газа (по аналогии с используемым сегодня механизмом залога будущей выручки по долгосрочным экспортным контрактам).
По мнению Минэкономразвития России, разрешить ОАО "Газпром" продавать газ на внутреннем рынке по свободным ценам возможно только при условии поставок его по вновь заключаемым долгосрочным контрактам с применением формулы цены. Методология определения формулы цены может быть отработана в ближайшее время. Существенным условием, требующим проработки, является обеспечение равных условий заключения долгосрочных контрактов для потребителей, уже подключенных к Единой системе газоснабжения, и вновь присоединяемых потребителей.
Расширение и реконструкция газотранспортной системы, в т.ч. для транспортировки объемов добываемого независимыми производителями газа, требует их непосредственного участия в реализации инвестиционной программы в газотранспортную систему. При этом независимые производители газа должны получить безусловное право доступа в систему при условии их участия в финансировании проектов по ликвидации "узких мест" газотранспортной системы. Условиями привлечения такого финансирования должны быть:

• получение гарантий долгосрочного доступа в систему при условии реализации проектов ее расширения/развития на взаимовыгодных условиях с собственником газотранспортной системы;
• отказ от права собственности на вновь сооружаемые фонды.

Учитывая цели, стоящие перед государством, направленные на формирование рыночных механизмов в газовой отрасли, неприемлемым для формирования рыночных основ является существующее перекрестное субсидирование между ценами газа для населения и промышленных потребителей.
В настоящий момент реализация газа населению не облагается акцизом.
Конечная цена газа формируется за счет устанавливаемой оптовой цены на газ для населения, увеличенной на тариф на транспортировку по газораспределительным организациям (далее - ГРО) и снабженческо-сбытовую надбавку, утверждаемые ФЭК России. За счет разницы в оптовых ценах на газ возникает перекрестное субсидирование населения за счет остальных потребителей, масштабы которого хоть и не столь велики, но тем не менее, они оказывают влияние на финансовое положение промышленных потребителей газа. При розничной реализации газа непосредственно населению уровень перекрестного субсидирования увеличивается за счет установления пониженных тарифов для населения по транспортировке газа по распределительным сетям ГРО и снабженческо-сбытовой надбавки.
Также следует отметить, что в целом в России сложилось еще несколько уровней перекрестного субсидирования:

• внутритрансфертное ценообразование внутри ОАО "Газпром" на протяжении многих лет способствовало перекрестному субсидированию менее рентабельных обществ по добыче и транспортировке за счет более эффективных;
• разница в уровне цен на газ при реализации на экспорт и на внутренний рынок;
• субсидирование ближайшими к месту добычи газа потребителями потребления газа потребителей западной и южной частей России.

Указанные уровни перекрестного субсидирования не имеют прямой связи с уровнем цен на газ для населения, однако являются определяющими при формировании оптовой цены на газ. Для анализа их влияния на принципы ценообразования требуется дополнительная проработка ряда вопросов. В этой связи рассматривались принципы ликвидации перекрестного субсидирования при оптовой и розничной реализации газа населению и промышленным потребителям.
Сохранение перекрестного субсидирования в газовой отрасли на всех стадиях формирования цен на газ побуждает промышленных потребителей искать возможности обхода сетей ГРО и избежания дополнительной тарифной нагрузки. Аналогичная ситуация складывается в электроэнергетике, когда промышленные потребители предпринимают усилия по выходу на ФОРЭМ и отказу от несения социальной нагрузки.
Необходимыми мерами для устранения перекрестного субсидирования и формирования условий для организации рыночных отношений в газовой отрасли является:

1. обеспечение системами учета всех потребителей, в первую очередь, населения, и;
2. введение адресных дотаций для малоимущих слоев населения.

В первом случае, необходимо разработать отдельные региональные программы реализации коммерческого учета потребляемого населением газа, с определением всех возможных источников финансирования этих программ исходя из структуры потребления и региональных особенностей.
Разработку указанной программы необходимо поручить ФЭК России и Минэкономразвития России.
Во втором случае потребуется разработка социальных норм потребления и введение адресной защиты для малоимущих слоев населения в пределах утвержденных норм потребления.
Указанные меры необходимо реализовывать одновременно, в неразрывной связи друг с другом.
Возможными уровнями ликвидации перекрестного субсидирования между ценой на газ для населения и ценой газа для промышленных потребителей рассматривались:

• ликвидация перекрестного субсидирования в оптовых ценах на газ;
• ликвидация перекрестного субсидирования в тарифе на транспортировку по распределительным газопроводам ГРО;
• ликвидация перекрестного субсидирования в снабженческо-сбытовой надбавке.

При анализе последствий ликвидации перекрестного субсидирования Минэкономразвития России и ФЭК России пришли к выводу, что ликвидация субсидирования населения на уровне тарифа на транспортировку по сетям ГРО имеет более приемлемые социальные последствия, выраженные в росте розничных цен на газ для населения, чем в ликвидации перекрестного субсидирования в оптовых цен на газ. Так, в условиях 2003 года ликвидация перекрестного субсидирования в оптовых ценах на газ вызовет в среднем по России рост цен для населения на 46%, а в тарифах на транспортировку газа по ГРО - на 39%.
Одновременно предлагается осуществлять ликвидацию перекрестного субсидирования в снабженческо-сбытовой надбавке после окончания периода ликвидации перекрестного субсидирования в тарифах ГРО, который составит около 3-4 лет. Это создаст в дальнейшем условия для постепенной ликвидация перекрестного субсидирования в оптовых ценах на газ и окончательного формирования рыночных отношений в газовой отрасли.
Данные предложения, касающиеся первоочередных мер по ликвидации перекрестного субсидирования, были обсуждены с ОАО "Газпром", позиция которого заключается в необходимости первоочередной ликвидации перекрестного субсидирования в оптовых ценах на газ.
Таким образом, государственное регулирование в части реализации газа на внутреннем рынке при переходе к рыночным механизмам функционирования газовой отрасли и реализации, отраженных в настоящем докладе подходов, потребует внесения изменений в действующие нормативные акты и разработки новых. В частности, для формирования условий перехода к рынку необходим переходный период. В соответствии с Федеральным законом "О газоснабжении в Российской Федерации" может применяться один из методов регулирования: регулирование цен на газ или регулирование тарифа на транспортировку для всех производителей газа. По мнению Минэкономразвития России, формирование ГТК на условиях аренды основных средств и установление тарифа на транспортировку газа не должно ставить условия одномоментной либерализации цен на газ для потребителей Российской Федерации, так как это предусмотрено законом и как видится ОАО "Газпром". Необходимо на переходном этапе одновременно с введением тарифа на транспортировку предусмотреть установление предельных уровней розничных цен на газ, включая цены на газ для населения, в целях избежания необоснованного скачка цен в условиях доминирующего поставщика газа и соблюдения макроэкономических пропорций социально-экономического развития России.
По вопросу допуска независимых производителей к экспорту российского газа компромисс с ОАО "Газпром" состоит в готовности общества разделить между всеми производителями газа доходы от экспорта пропорционально добыче при условии несения пропорциональной социальной нагрузки и осуществлении экспорта газа исключительно через единый канал экспорта - Газэкспорт.
Теоретически в отношении экспорта российского газа существуют следующие варианты его организации:

• Реализация экспорта газа через единый канал ("Газэкспорт");
• Реализация газа через единый канал, но под контролем государства;
• Равный доступ всех производителей газа.

Реализация газа (газа ОАО "Газпром" и независимых производителей) во всех указанных направлениях с применением различных механизмов имеет свои преимущества и недостатки.

4.1. Реализация газа через каналы "Газэкспорт"

Преимущества:

Большой опыт работы с зарубежными партнерами и возможность ценовой координации экспортных поставок российского газа;

Отсутствие конкуренции с газом российского происхождения -избежание демпинга цен.

Недостатки:

• Существенно затрудняется процесс вовлечения иностранных инвесторов в разработку российских газовых месторождений независимыми производителями.

4.2. Реализация газа под государственным контролем.

Преимущества

• Контроль государства за поставками газа на экспорт позволит обеспечить надлежащий контроль за процессом газодобычи и реализации газа на внутреннем рынке;
• Контроль государства позволит соблюсти корпоративные интересы всех производителей газа в Российской Федерации;
• Государство может выступать гарантом при разработке новых экспортных направлений с участием иностранных инвесторов.

Недостатки:

• Является избыточной функцией государства;
• Не понятен механизм реализации государством подобной функции;
• Очевидно низкая экономическая эффективность выполнения указанной функции.

4.3. Равный доступ всех производителей

Преимущества

• Возрастают стимулы по привлечению инвестиционного капитала, в т.ч. иностранного, в российскую газовую отрасль.

Недостатки:

• Высока вероятность конкуренции российского газа с российским газом , что ведет к демпингу цен на газ.
• Риск ограничений поставок на внутренний рынок за счет более выгодных экспортных цен.

К содержанию

5. Дополнительные риски структурных преобразований

Среди рисков, связанных со структурными преобразованиями, необходимо рассмотреть:

• корпоративные риски;
• финансовые риски.

К корпоративным рискам следует отнести:

• Ограниченность возможностей государства как собственника контрольного пакета акций осуществить реализацию необходимых решений в части структурных преобразований;
• Наличие двухуровневого рынка ценных бумаг.

Структура акционерного капитала ОАО "Газпром" представлена обыкновенными акциями, часть из которых обращается на западных рынках в форме ADR, и привилегированными акциями. В настоящий момент в собственности Минимущества России находится 38,37 % обыкновенных акций ОАО "Газпром", у принадлежащей на 100% государству ОАО "Росгазификация" находится еще 1,05% обыкновенных акций. Оставшиеся около 11% обыкновенных акций, входящих в так называемый консолидированный пакет акций государства, находятся в собственности дочерних обществ ОАО "Газпром" и их менеджеров.
В результате наличие указанной доли в обыкновенных акциях не позволяет государству как мажоритарному акционеру без поддержки миноритарных акционеров проводить необходимые решения по структурным преобразованиям.
В этой связи государству необходима консолидация определенного пакета акций или поиск путей поддержки структурных преобразований миноритарными акционерами.
Сохранение двухуровневого рынка акций - российского и западного (ADR), а также значительный разрыв в ценах на них негативно сказывается на общей капитализации общества, сдерживает рост стоимости его акций и препятствует оздоровлению инвестиционного климата в России. В этих условиях ожидать поддержки миноритарными акционерами структурных преобразований достаточно проблематично.
К финансовым рискам следует отнести:

• Значительные долговые обязательства ОАО "Газпром";
• Значительный объем законтрактованного газа будущих периодов (10-20 лет).

При общем объеме ожидаемых продаж в 2003 году в размере 25 млрд. долларов США общий объем долговых обязательств ОАО "Газпром" составил порядка 13,1 млрд. долларов США или около 52% от выручки. Долговые обязательства представлены кредитами (банковскими), займами (синдицированными, облигационными), задолженностью по векселям и забалансовыми обязательствам (договора поручительства, гарантии).
Несмотря на то, что ОАО "Газпром" ежегодно осуществляет фактическое погашение обязательств (задолженности и процентов) на 30-50 млрд. руб. больше, чем привлекает для покрытия дефицита платежного баланса, объем рефинансирования основной суммы задолженности практически не изменяет абсолютную величину обязательств общества. Весь прирост выручки, складывающейся из роста цен на газ на внутреннем рынке и сохраняющегося высокого уровня экспортных цен, направляется на покрытие затрат и рост объемов капитальных и долгосрочных вложений.
В настоящий момент источники привлечения средств на российском рынке ОАО "Газпром" практически исчерпаны. Из очень ограниченного числа крупных российских банков, которые в состоянии представить кредиты до 500 млн. долларов, Сбербанк России и ВТБ не имеют такой возможности в силу нарушения ряда обязательных нормативов, устанавливаемых Центробанком России. Российский рынок корпоративных облигаций еще недостаточно развит. Таким образом, основными источниками привлечения средств для рефинансирования дефицита платежного баланса (кассового разрыва) могут выступать лишь размещения ценных бумаг (облигаций) на зарубежных финансовых рынках. При этом практически вся валютная выручка ОАО "Газпром" от продажи газа в дальнее зарубежье (в 2003 году около 16 млрд. долл.) заложена, и требуется поиск необеспеченных кредитных ресурсов.
В связи с этим, при проведении структурных преобразований в обществе повышается риск досрочного предъявления к платежу обязательств, в первую очередь, иностранных кредиторов, вместе со значительным риском отказа в предоставлении дополнительных кредитных ресурсов на рефинансирование задолженности, в случае если эти преобразования не будут поддержаны западным экономическим сообществом.
Кроме того, определить взаимосвязь большинства привлеченных кредитов с направлениями их расходования (газотранспортная инфраструктура или добыча и бурение, освоение новых месторождений или долгосрочные финансовые вложения в дочерние общества) практически невозможно. ОАО "Газпром" не использовал принцип проектного финансирования по преобладающему числу капитальных вложений. Привлечение кредитных ресурсов осуществлялось для покрытия кассового разрыва и на текущую деятельность, что фактически не имеет целевого характера их использования и затрудняет контроль и оценку эффективности.
Несмотря на то, что в течение последних лет ОАО "Газпром" предпринял ряд значительных шагов в направлении повышения прозрачности своей деятельности, говорить о полном разнесение расходов общества по видам деятельности преждевременно. До настоящего времени инвестиции в газотранспортную инфраструктуру были значительно меньше размера амортизационных отчислений с основных средств, относимых к транспорту газа. Финансирование капитальных вложений осуществляется обществом преимущественно в форме кредитов дочерним предприятиям, а не целевого или долевого финансирования.
Непрозрачен принцип внутреннего ценообразования в обществе. Дочерние общества ОАО "Газпром" являются исключительно центрами затрат. Трансфертное ценообразование допустимо и не противоречит действующему законодательству. Однако, при создании рыночной среды в газовой отрасли, внутритрансфертное ценообразование в газе недопустимо. Оно возможно только внутри одного вида деятельности, например, в составе ГТК и ее филиалов.
При осуществлении структурных преобразований существенно затрудняется объективное разнесение существующих обязательств по видам деятельности.

К содержанию

6. Результаты обсуждения структурных преобразований с ОАО "Газпром"

Достигнуто предварительное согласование с ОАО "Газпром" следующих позиций:

• освобождение газотранспортных предприятий от непрофильных видов деятельности;
• возможность их объединения в 1-3 компании на условиях аренды основных средств, как первого этапа формирования ГТК.

Договоренности по организационно-правовой формы не достигнуто, ОАО "Газпром" настаивает на сохранении формы ООО.
ОАО "Газпром" настаивает на сохранение ЦПДУ в составе головной компании.
Достаточными мерами в формировании конкурентной среды в добыче газа, по мнению Минэкономравития России, на первоначальном этапе будет:

• преобразование действующих компаний по добыче газа из 000 в акционерные общества;
• разработка программы развития газотранспортной инфраструктуры и формирование прозрачного тарифа на транспортировку, стимулирующих развитие независимых поставщиков газа.

ОАО "Газпром" выступает против изменения организационно-правовой формы.
По вопросу допуска независимых производителей к экспорту российского газа компромисс с ОАО "Газпром" состоит в готовности общества разделить между всеми производителями газа доходы от экспорта пропорционально добыче при условии несения пропорциональной социальной нагрузки и осуществлении экспорта газа исключительно через единый канал экспорта - Газэкспорт.
При анализе последствий ликвидации перекрестного субсидирования, Минэкономразвития России и ФЭК России пришли к выводу, что ликвидация субсидирования населения на уровне тарифа на транспортировку по сетям ГРО имеет более приемлемые социальные последствия. Ликвидацию перекрестного субсидирования в снабженческо-сбытовой надбавке целесообразно осуществлять после окончания периода ликвидации перекрестного субсидирования в тарифах ГРО.
В дальнейшем в целях окончательного формирования рыночных отношений в газовой отрасли провести постепенную ликвидацию перекрестного субсидирования в оптовых ценах на газ.
ОАО "Газпром" первоочередной мерой видит ликвидацию перекрестного субсидирования в оптовых ценах на газ.

К содержанию